Безработица — неизбежный

Безработица — неизбежный результат функционирования современных эко-

номик, но одновременно и разрушительный опыт для тех, кто встречается

с ней. На поверхностном уровне безработица может восприниматься как не-

справедливая ситуация: если экономика распределяет определенный объем

оплачиваемого труда среди основной части готового работать населения, то

почему не у дел должна оставаться небольшая группа тех, кто ничего не полу-

чает? Результаты многих исследований показывают, что в наши дни некоторые

виды безработицы играют важную роль в качестве временных состояний,

которые могут содействовать переходу экономики на новый, более продук-

тивный уровень. Эта роль выполняется тем лучше, чем эффективнее политика

государства по социальной и экономической поддержке безработных. Задача

данной работы состоит в оценке политики поддержки безработных в России:

является ли она достаточной и ускоряет ли переход к более продуктивному

состоянию экономики?

Самой большой проблемой при дизайне политики поддержки безработных

оказывается поиск оптимального соотношения между социальной необходимо-

стью обеспечить потерявшему работу достаточный доход, защищающий от

бедности его и его семью, с одной стороны, и экономической потребностью

создать стимулы к быстрому возвращению работника к производительной ра-

боте, с другой стороны. В рамках усилий по поиску указанного баланса пра-

вительства предлагают два вида мер: пассивную поддержку дохода, которая, по

существу, представляет собой трансферт дохода безработным гражданам на

условиях минимальных требований к ним, и активную поддержку, также явля-

ющуюся трансфертом дохода, но в этом случае к бенефициару предъявляются определенные требования к активности по поиску работы (например, прохо-

ждение курсов переподготовки).

Пассивная поддержка как тип социальной политики справедлива тем, что,

компенсируя потерю дохода, она финансируется за счет налогов на доходы тех,

кому посчастливилось остаться на рынке труда. Однако ее недостаток состоит

в том, что не создается достаточно стимулов для скорейшего возвращения

к работе того, кто ее потерял. Меры активной политики оказываются лучше

для подобного рода стимулов, но, будучи, как правило, дорогостоящими

и требующими тщательного мониторинга, они могут не достигать желаемых

результатов.

Анализ политики поддержки безработных в России подтвердил ее недо-

статочность и низкую неэффективность. Административные процедуры ре-

гистрации в качестве безработного для получения права на соответствующую

поддержку слишком громоздки, что, учитывая низкий уровень финансовой по-

мощи, во многом обусловливает нежелание индивидов проходить регистрацию

в принципе. В данной главе исследуются риски оказаться в числе безработных

в России, определяется наиболее вероятный состав группы безработных

и предлагаются меры по обеспечению возможной эффективной социальной

поддержки. Было установлено, что структура безработных в России близка

к той, которая наблюдается в других странах. К числу безработных относятся

в основном молодые люди с низким уровнем образования. Общие подходы

к оценке политики социальной поддержки безработных, пройдя множест-

венную апробацию в разных странах, продемонстрировали свою эффектив-

ность и положены нами в основу анализа соответствующей политики в России.

Предложенные рекомендации базируются на современных достижениях эко-

номической науки.

Обзор основных публикаций по рискам безработицы в России.

Публикаций, посвященных проблематике безработицы в России в целом и разным ее аспектам в частности, достаточно много. Остановимся лишь на тех из них, которые представляют наибольший интерес применительно к рассматриваемой

тематике.

В исследовательской практике распространенной является точка зрения

о специфической модели российского рынка труда, основанная на обнаружении

нехарактерного для рынков труда большинства европейских стран способа

адаптации. Это служит одним из возможных объяснений относительно низ-

кого уровня безработицы, который продолжает сохраняться в нашей стране.

Несмотря на сравнительно благополучную ситуацию с общими показате-

лями безработицы, риски оказаться в группе безработных всегда имели место.

Анализ данных рисков на отечественных данных, встречающийся в редких пуб-

ликациях, происходил на уровне агрегированных состояний рынка труда (за-

нятости, безработицы и экономической неактивности) и был основан на рас-

чете вероятности перехода в состояние безработицы.

Что касается выявления отдельных факторов риска стать безработным, то

на основе эмпирических оценок был обнаружен существенный пространст-

венный эффект. Он служит одним из объяснений различий в уровне безрабо-

тицы в разных регионах России.

Некоторые факторы риска (выборочные характеристики) индивидов были

обнаружены при анализе продолжительности периодов безработицы в России,

т. е. вероятности выхода из состояния безработицы. В число наиболее значимых

из них вошли пол, возраст, уровень образования, место жительства (размер на-

селенного пункта).

Оценка эффектов программ поддержки оказавшихся в состоянии безрабо-

тицы пока недостаточно широко представлена в научной литературе, что может

быть обусловлено нехваткой количественных данных. Имеющиеся оценки ак-

тивных программ поддержки свидетельствуют о наличии положительного эф-

фекта от них.

В целом необходимо отметить дефицит эмпирических исследований риска

безработицы в России, анализу которого будет посвящена основная часть

данной работы.

Условия получения безработными социальной поддержки.

Основные услуги безработным гражданам предоставляются государственными службамизанятости в регионах. К общественным услугам (благам) со свободным доступом относятся информационные услуги, такие как: банк вакансий, расписание ярмарок вакансий, профориентация, информация о ситуации на регистрируемом рынке труда, а также «рекомендательные письма» на вакансии из базы

данных. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

классифицирует этот вид услуг как эффективный и недорогой. Он может при-

нести пользу практически всем, кто испытывает сложности на рынке труда,

поскольку, как правило, общедоступен и не требует предварительной реги-

страции.

Не имеющие работу лица, в случае если они соответствуют определенным

критериям, имеют право на получение набора адресных пособий или программ,

субсидируемых правительством. Некоторые из них доступны без регистрации,

но основные, и в частности пособие по безработице, требуют предварительной

регистрации и официального получения статуса безработного. Помимо прямой

выплаты в виде пособия по безработице существует целый ряд поддержива-

ющих программ, которые предлагают определенную денежную компенсацию:

либо безусловную, либо обремененную необходимостью участия в той или иной программе. Как правило, зарегистрированные безработные получают пособие

по безработице или другой целевой трансферт, например стипендию во время

профессионального обучения, субсидию на переезд на работу в другую мест-

ность, оплату труда на общественных работах. Политика активной поддержки

зарегистрированных безработных включает такие виды программ, как оплачи-

ваемые общественные работы, субсидируемое профессиональное образование,

субсидии на самозанятость и поддержку временной занятости. Для получения права на пособие по безработице требуется первоначальная

регистрация в местном центре занятости населения в целях помощи в поисках

подходящей работы. Регистрация не допускает перемещения, т. е. если человек

переезжает в другую местность, то ему необходимо вновь пройти регистрацию

в центре занятости по новому месту жительства. После этой первоначальной

регистрации у службы занятости есть короткий период (в настоящее время это

10 дней), чтобы предложить «подходящую работу» для обратившего к ней за

помощью индивида.

Классификация работы как подходящей основывается на следующих кри-

териях: профессиональные навыки; состояние здоровья; заработная плата на

предыдущем месте работы; транспортная удаленность рабочего места от места

жительства. Что касается заработной платы, то, по общему правилу, на новом

месте работы ее размер не должен быть ниже либо средней заработной платы

за последние три месяца на последнем месте работы, либо прожиточного мини-мума, в зависимости от того, что меньше. Нельзя не отметить открывающееся

пространство для субъективных трактовок и действий со стороны лиц, прини-

мающих решение о том, является ли работа в каждом конкретном случае «под-

ходящей». Кроме того, для некоторых групп работников любое предложение

службы занятости о работе считается «подходящим».

Если служба занятости не смогла сформировать предложение о подхо-

дящей работе для зарегистрировавшегося индивида или он рассмотрел два

и более варианта, то происходит его регистрация в качестве безработного и он

получает право на доступные пособия и программы поддержки.

После регистрации в качестве безработного необходимо продолжать сле-

довать требованиям службы занятости, иначе выплата пособия по безработице

приостанавливается и / или индивид удаляется из реестра безработных. Снятие

с учета может происходить в случае обнаружения мошенничества при реги-

страции или игнорирования дальнейших требований после нее. Однако ос-

новной отток из регистрации, по официальным данным, является результатом

трудоустройства на новую работу.

Важным фактором при характеристике некоторых программ поддержки

безработных выступает страховой стаж — период, в течение которого рабо-

тодатель отчисляет взносы в ряд социальных фондов, из которых затем проис-

ходит финансирование пособий. При этом ни один из этих фондов напрямую

не связан с выплатами по безработице или какими-либо иными выплатами,

имеющими отношение к рискам в сфере занятости.

Программы поддержки безработных: основные характеристики.

Законодательная база, регулирующая социальную поддержку безработных в нашей стране, основывается на нормативно-правовых документах федерального

уровня, среди которых: Трудовой кодекс Российской Федерации (2001 г.), закон

«О занятости населения в Российской Федерации» (1991 г.) и государственная

программа «Содействие занятости населения» (2014 г.). Кроме того, существует

ряд федеральных стандартов предоставления государственных услуг в этой

области, а также законодательные акты регионального и муниципального

уровней.

Представленные далее программы поддержки безработных характеризуются тем, что период нахождения безработного в программе входит в страховой

стаж, необходимый для пенсионного обеспечения безработного, что является

важной долгосрочной выгодой. Рассмотрим следующие основные программы:

—— организация оплачиваемых общественных работ;

—— субсидирование профессионального образования;

—— субсидирование переезда в другую местность в поисках работы;

—— оказание финансовой помощи;

—— досрочный выход на пенсию;

—— выплата пособия по безработице.

Оплачиваемые общественные работы организовываются региональными

органами власти, которые выбирают тип и объем таких работ. Зарегистриро-

ванные в качестве безработных имеют право участвовать в этой программе,

при этом приоритет отдается тем из них, кто не получил права на пособие по

безработице и зарегистрирован в службе занятости более шести месяцев. Об-

щественная работа — это работа, которая прямо или косвенно оплачивается

правительством по ставке в размере не ниже величины регионального мини-

мального размера оплаты труда (МРОТ) в случае полной занятости. Макси-

мальная продолжительность оплачиваемых общественных работ соответствует

максимальной продолжительности срочного трудового договора и в настоящее

время составляет пять лет. Лица, участвующие в оплачиваемых общественных

работах, включаются Росстатом в группу занятых.

В целом право на получение пособия по безработице сохраняется во

время оплачиваемых общественных работ, хотя есть некоторые исключения.

Например, для участников, впервые ищущих работу или зарегистрированных

в качестве безработных более 18 месяцев, общественные работы считаются

подходящими и поэтому применяются правила и процедуры, соответствующие

нормальной работе, а не временной программе общественных работ. Ввиду

этих исключений некоторые граждане из числа зарегистрированных в каче-

стве безработных теряют право на получение пособия по безработице во время

оплачиваемых общественных работ, что отчасти объясняет разрыв между чи-

слом зарегистрированных безработных и теми, кто имеет право на получение

пособия по безработице.

Субсидированное профессиональное образование доступно для тех зареги-

стрированных безработных, у которых отсутствуют навыки, необходимые для

имеющейся работы. Человек снимается с регистрации в качестве безработного

и теряет право на получение пособия, как только получает право на участие

в этой программе. Приоритет для участия отдается определенным группам

зарегистрированных безработных, например инвалидам и тем, кто не имел

работу в течение более шести месяцев. Субсидированное профессиональное

образование сопровождается и другими выплатами, такими как компенсация

транспортных расходов, если место обучения находится в другом населенном

пункте, а в некоторых случаях выплачивается стипендия.

Относительно новой программой, введенной в 2011 г., является субсидиро-

вание переезда в другую местность в поисках работы. Она доступна для заре-

гистрированных в качестве безработных и членов их семей, при этом индивид

снимается с регистрации, как только получает право участия в ней. Данная

программа включает в себя такие формы финансовой поддержки, как компен-

сация транспортных расходов, арендной платы, а также единовременное по-

собие, размер которого и условия получения устанавливаются региональными

органами власти.

Когда истекает период выплат пособия по безработице и индивид все еще

остается без работы, он получает право на финансовую помощь. Финансовая по-

мощь также доступна лицам, которые находятся на программе субсидируемой

профессиональной подготовки при условии хороших результатов в учебном

процессе. Она устанавливается на уровне, не превышающем утвержденный

минимальный размер пособия по безработице.

Зарегистрированные безработные, которые приближаются к пенсионному

возрасту (60 лет — для мужчин и 55 лет — для женщин) и не могут найти работу, имеют право досрочного выхода на пенсию с пенсионной выплатой в полном

объеме, но не ранее чем за два года до официального возраста, предоставля-

ющего право на страховую пенсию по старости. Эти лица должны иметь стра-

ховой стаж: 25 лет — для мужчин и 20 лет — для женщин. Досрочная пенсия

устанавливается в соответствии с общими правилами для страховой пенсии по старости. Ее максимальная продолжительность составляет два года, после

чего может быть осуществлен переход к пенсии по старости, устанавливаемой

на общих основаниях. Выплаты досрочной пенсии приостанавливаются, если

человек находит работу, но восстанавливаются, как только он прекращает

трудиться.

Трудовое законодательство выделяет особую категорию работников —

«испытывающие трудности в поиске работы». В нее входят: инвалиды; работ-

ники моложе 18 лет; пожилые работники, близкие к пенсионному возрасту;

беженцы; одинокие родители и некоторые другие. Правительство гарантирует

для этих групп работников дополнительные льготы и программы поддержки

путем создания рабочих мест, а для лиц с ограниченными возможностями кво-

тируются места в компаниях с численностью сотрудников более 35 человек,

а также организуются специальные учебные программы и иные подобные ини-

циативы. Пособие по безработице является основным прямым трансфертом до-

ходов для зарегистрированных в качестве безработных. По действующим

правилам, продолжительность выплаты пособия составляет 12 месяцев

в первом периоде, но этот срок может быть продлен, если индивид имеет со-

ответствующий страховой стаж: более 25 лет — для мужчин и более 20 лет —

для женщин. В таких случаях пособие по безработице продлевается на две

недели за каждый дополнительный год сверх минимально требуемого пе-

риода страхования. Пособие по безработице выплачивается региональными

органами, но финансируется за счет федерального правительства в форме

трансфертов (субвенций). До 2001 г. выплата пособия и другие программы

в области содействия занятости финансировались Государственным фондом

занятости населения, который аккумулировал целевые страховые взносы от

работодателей, но такая практика в настоящее время отсутствует (хотя пери-

одически возобновляются дискуссии о введении целевых взносов на страхо-

вание рисков потери работы).

Пособие по безработице не относится к общедоступным благам. В общем

случае право на него имеет безработный, уволенный по причинам, не свя-

занным с неправомерными действиями с его стороны, работавший в режиме

полного рабочего дня в течение, по крайней мере, 26 недель в году, предшество-

вавшем безработице. Размер пособия рассчитывается как определенный про-

цент от средней заработной платы за последние три месяца на последнем месте

работы, но не может быть выше, чем установленный законом максимальный уровень, умноженный на районный коэффициент. Впервые оказавшиеся на

рынке труда, вернувшиеся после длительного (более года) перерыва, а также

работники, не отвечающие критериям для получения пособия по безработице,

по общему правилу, имеют право на пособие в усеченном размере — на уста-

новленном законом минимальном уровне, умноженном на размер районного

коэффициента. Продолжительность выплаты Эти унифицированные в настоящее время для всех регионов правила изме-

нялись несколько раз. Так, до 2000 г. максимальный размер пособия по безрабо-

тице был ограничен средней заработной платой в регионе, а в период с 2000 по

2005 г. — величиной регионального прожиточного минимума. С 2005 г. мак-

симальный размер пособия по безработице ежегодно устанавливается феде-

ральным правительством. Несмотря на возможность изменять минимальный

и максимальный уровни, начиная с 2009 г. федеральное правительство сохра-

няет их неизменными в номинальном выражении — 850 и 4900 р. соответст-

венно. Как и государственные пенсии, пособие по безработице не облагается

налогом, но, в отличие от первых, оно официально не подлежит индексации

на уровень цен. Учитывая инфляцию и рост заработной платы, с 2009 г. ре-

альная стоимость социального трансферта в виде пособия по безработице су-

щественно снизилась. Кумулятивно в период с 2009 по 2016 г. цены (на основе

индекса потребительских цен) выросли на 66 %, а средняя номинальная зара-

ботная плата — на 79 %. В адрес тех лиц, кто не отвечает на предложение службы занятости о работе или не отчитывается регулярно перед ней, применяются санкции в форме

сокращения размера пособия по безработице на 25 %.

Помимо рассмотренных выше основных программ поддержки безработных,

следует отметить регулярные программы, такие как: создание временных ра-

бочих мест для некоторых возрастных групп безработных (14–18 и 18–20 лет);

ярмарки вакансий; социальная адаптация безработных; поддержка самозаня-

тости; профессиональная ориентация. Также можно выделить группу допол-

нительных программ, направленных на снижение напряженности на рынке

труда. Одна их часть действует на всей территории России, другая — только

в отдельных субъектах страны, отнесенных к группе «территорий с напря-

женной ситуацией на рынке труда». Примером программы, действующей во

всех субъектах России, является программа по содействию трудоустройству

незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

К распространяемым на отдельные субъекты страны относятся программы по:

опережающему профессиональному обучению и стажировке находящихся под

риском увольнения; стажировке выпускников учреждений профессионального

образования; стимулированию работодателей к замещению свободных ра-

бочих мест безработными; содействию трудоустройству безработных граждан

на дополнительные рабочие места, созданные безработными; содействию тру-

доустройству в других субъектах России проживающих в Северо-Кавказском

федеральном округе.

Начиная с 2012 г. программы активной политики поддержки безработных

финансируются из средств бюджетов регионов. В условиях существенных раз-

личий в финансовых возможностях регионов очевидна разница в степени ре-

ализации ими рассмотренных выше активных программ. Выплата пособий по

безработице сохраняется из федерального бюджета через соответствующие

субвенции регионам.

Размер пособия по безработице как относительная величина.

Размер пособия по безработице можно сопоставить с чертой бедности (одним из ее вари-

антов), определяемой как сумма денежных средств, необходимых для покупки потребительской корзины товаров и услуг, т. е. прожиточным минимумом. Для

примера, во втором квартале 2017 г. прожиточный минимум для трудоспо-

собного населения был установлен на уровне 11 163 р.; максимальный и мини-

мальный размеры пособия по безработице составили 4900 р. и 850 р. соответ-

ственно. Таким образом, соотношение максимального пособия по безработице

и прожиточного минимума достигло 44 %, а минимального пособия и прожи-

точного минимума — менее 8 %. Значительная доля зарегистрированных без-

работных (около 48 %), по данным Роструда, получает пособие в минимальном

размере. Основной причиной падения относительных размеров пособия явля-

ется то, что номинальные значения пособия по безработице остаются неизменными с 2009 г., тогда как величина прожиточного минимума индексировалась

в связи с инфляцией.

Кроме того, размер пособия по безработице можно соотнести с МРОТ. Так,

размер максимального пособия по безработице на конец 2017 г. составил 63 %

от федерального МРОТ. Это относительно высокое соотношение в большей

степени связано с очень низким уровнем федерального МРОТ (около 70 % от

черты бедности), чем со щедростью самого пособия по безработице.

Такой уровень социальной поддержки чрезвычайно низок и обрекает без-

работных на доход значительно ниже черты бедности. В государственной про-

грамме «Содействие занятости населения», рассчитанной до 2020 г., заявлено,

что начиная с 2015 г. размер максимального пособия по безработице в России

должен соответствовать прожиточному минимуму — иными словами, поло-

жение безработных, получающих максимальную поддержку, не должно быть

ниже уровня черты бедности. Однако достичь этого пока не удалось.

МРОТ и прожиточный минимум являются расчетными величинами, осно-

ванными на методиках, плохо учитывающих реальную рыночную ситуацию.

В связи с этим правомерно сопоставить величину пособия по безработице со

средней заработной платой, естественным образом складывающейся на рынке

труда. В середине 2017 г. размер максимального пособия по безработице со-

ответствовал 12 % от средней номинальной заработной платы в стране. По

данным Роструда, пособие по безработице в максимальном размере получают

около 35 % зарегистрированных безработных. В целом существует слабая связь между величиной пособия по безрабо-

тице и средней заработной платой индивида на последнем месте работы. Про-

должительность общего периода работы, а также периода времени, в течение

которого выплачивались обязательные страховые взносы, также не имеют

практически никакого влияния на размер пособия. Эти факты означают, что

нынешняя система пособий по безработице слабо дифференцирована в отно-

шении работников с разным уровнем дохода и в результате приносит отно-

сительно больше выгод низкооплачиваемым работникам с низкой квалифика-

цией, чем другим работникам.

Современный дизайн системы пособия по безработице, когда уровень

пособия низок и слабо дифференцирован, может быть воспринят как пример

практической реализации концепции минимального стандарта благососто-

яния. Однако так полагать было бы ошибкой, поскольку данная концепция

исходит из общественно приемлемого минимального уровня дохода, а размер

пособия на уровне ниже прожиточного минимума, очевидно, таковым не

может считаться.

Структура и риски безработицы

Знание основных параметров системы

социальной поддержки безработных (если речь идет о пособии по безработице,

то это его доступность, уровень и продолжительность выплат) необходимо для адекватной оценки эффекта ее влияния на рынок труда. Важно также понимать

особенности безработицы, складывающейся на конкретном рынке труда, ха-

рактер и факторы распределения рисков ее распространения среди групп на-

селения.

Прежде чем проводить анализ соответствующих рисков, представим

общую оценку масштабов безработицы в России с акцентом на востребован-

ность социальной поддержки при потере работы.

Регистрация в органах службы занятости происходит добровольно,

но из предыдущего обсуждения ясно следует, что она является необходимым

условием для получения большей поддержки, чем информационные услуги.

Таким образом, численность зарегистрировавшихся безработных — это хо-

роший показатель веры безработных в то, что служба занятости может помочь

им вырваться из бедности и найти работу. В этом смысле репрезентативным

является сравнение ряда данных по безработным, основанных на подходах

МОТ и ОЭСР, а также данных Росстата о численности безработных, зареги-

стрированных службой занятости.